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　　李公明
　　集體土地的經營管理與產權的出讓是性質完全不同的行為，後者必須由全體村民共同議決，因此必須把土地出讓權完全從村官的管理權限中剝離出來。這將使村民的產權保護落實到一個管理權力根本無法獨斷專行的法律層面上，也使得村幹部腐敗的風險大為降低。其次，對於村幹部選舉中的賄賂、家族庇護等可能，應該從法律上明確實行戶籍村民（即不分是否仍居住在本村或在外務工）身份一人一票，直接、公開、透明地選舉所有村務公職人員，並且必須明確村幹部的法律身份與相應法律責任。
　　據近日媒體報道，廣州市政府、市委常務會議先後審議通過了《關於規範廣州市農村集體經濟組織管理的若干意見》（以下簡稱《規範意見》），規範農村集體經濟組織管理，計劃用5年時間實現全市農村集體經濟組織管理機構健全、集體資產權屬清晰、成員資格明確、民主監督到位、運營管理規範的目標。
　　應該說，這份《規範意見》的出台具有非常重要的現實意義和明確的針對性，對於推進新一階段城鎮化浪潮中的民主與法治建設尤其具有積極作用。眾所周知，隨著城市化的加速推進，廣州農村集體經濟在快速發展、華麗轉身的背後，也暴露出農村集體土地管理的機制困境和高官、開發商、村幹部形成三位一體的利益鐵三角的腐敗黑幕。正是痛感於這種長期存在的困境與腐敗黑幕的嚴重性與危害性，媒體在對《規範意見》的報道中特別提到，“隨著近年來新農村建設、舊村改造導致的造城運動鋪展開來，村幹部貪腐問題也日趨嚴重，村幹部儼然已經成為高危人群。因此，《規範意見》強調指出要重點審計集體土地徵用補償費管理使用，必須保障集體經濟組織成員的知情權和監督權，並要求加強對農村集體經濟組織審計監督，重點對群眾反映突出的問題、集體土地徵用補償費管理使用等進行審計。尤其值得註意的是，《規範意見》比較詳細地羅列出對農村集體經濟事務的責任追究事項，如社委會未經合法授權而擅自進行集體資產處置、決定債權減免、徇私舞弊發包出租集體資產、以各種方式損害農村集體經濟組織及其成員合法權益等等。
　　很顯然，上述這些是具有明確針對性的管理與責任追究規範，而且必須認識的是，這些規範的實質就是對於集體經濟組織成員的產權所派生的一切合法權益的保護。本來，農村土地集體所有的產權安排的重要法律意義就在於據稱它比土地個人私有更能有效防止資本或公權力對土地的隨意兼併，從根本上保護農民的土地權益。但是，這種產權安排的實際運用必須通過代表村民利益的村幹部來完成。也就是說，作為集體利益的代言人與決策者的村官，其產生與罷免、權限與報酬、決策的民主與公開等等問題是落實集體產權安排和保障村民利益的關鍵。正是因為這樣，《規範意見》認識到換屆選舉是農村集體經濟組織民主管理的基石，明確規定社委會（理事會）、民主理財監督小組（監事會）和成員代表的選舉、任期、合理報酬等制度和議決事項的公示制度。因此，這些規範實際上所起到的是與產權安排相匹配的產權保護細則的作用。
　　在充分肯定《規範意見》的積極作用的同時，公共輿論也應該提出更多的建設性議題，促使《規範意見》進一步向法制化方向轉型。首先，集體土地的經營管理與產權的出讓是性質完全不同的行為，後者必須由全體村民共同議決，因此必須把土地出讓權完全從村官的管理權限中剝離出來。這將使村民的產權保護落實到一個管理權力根本無法獨斷專行的法律層面上，也使得村幹部腐敗的風險大為降低。其次，對於村幹部選舉中的賄賂、家族庇護等可能，應該從法律上明確實行戶籍村民（即不分是否仍居住在本村或在外務工）身份一人一票，直接、公開、透明地選舉所有村務公職人員，並且必須明確村幹部的法律身份與相應法律責任。還有，建立村民與村官的民主監督機制，所有集體土地的交易過程、方式、價格以及耕地的經營、宅基地的使用等所有事項必須實行公開、公示制度，並且建立公議與民主裁決機制。最後，街鎮一級政府機構應該建立獨立的維護村民自治的民主監督權利的法律救濟機制，確保村民自治的民主機制獲得法律保障。
　　總而言之，無論農村集體經濟組織的問題有多複雜、各種類型的腐敗“黑三角”有多黑，最根本的解決之道就是在“依法治國”的軌道上建立有效的法治機制。
　　（作者為廣州美院教授）　　（原標題：以法治保障農村集體土地的產權安排）